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全國政協(xié)社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組,。2013年6月,，專題組召開座談會,，聽取了有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志的情況介紹,，并與部分專家學(xué)者進(jìn)行了交流,，2013年7月,，專題組赴上海市,、江蘇省南京市兩地進(jìn)行了調(diào)研,，深入基層考察,，充分聽取意見建議,。
城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革工作情況及存在的突出問題
上海,、南京兩地結(jié)合本地實(shí)際，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制,，大力加強(qiáng)隊伍建設(shè),，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平,。
兩地都把立法放在十分重要的位置,。上海市早在2000年就出臺了《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》，并于2012年根據(jù)新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》,，在理順體制,、規(guī)范行為、提高效能,、完善監(jiān)管等方面作出了具體而明確的規(guī)定,。南京市經(jīng)過近兩年時間深入細(xì)致的調(diào)研，于2012年出臺《南京市城市治理?xiàng)l例》,，以城市治理作為立法理念,，把理順和轉(zhuǎn)變政府職能作為立法的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn),，為部門之間的職權(quán)沖突設(shè)置了科學(xué)化,、法治化的解決渠道，進(jìn)一步明確了城管綜合行政執(zhí)法涵蓋的內(nèi)容,，規(guī)范了執(zhí)法行為,，構(gòu)建了綜合行政執(zhí)法體制。
兩地在認(rèn)真開展執(zhí)法人員培訓(xùn)的同時,，注重加強(qiáng)制度建設(shè),，約束執(zhí)法人員的行為，努力打造政治堅定,、業(yè)務(wù)精湛,、作風(fēng)過硬的高素質(zhì)城管綜合行政執(zhí)法隊伍。上海市專門聘請政風(fēng)監(jiān)督員對城管綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行明察暗訪,，并定期開展社會測評活動,，聽取人大代表、政協(xié)委員,、市民群眾和新聞媒體的意見建議,，將評議結(jié)果作為區(qū)縣績效考核的重要依據(jù)。南京市先后細(xì)化了23項(xiàng)制度和工作規(guī)范,，對執(zhí)法隊伍的權(quán)限,、身份、責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行較為全面系統(tǒng)的規(guī)定,，同時市總隊堅持每天督察,，對各區(qū)大隊,、中隊的執(zhí)法績效和隊伍管理定期檢查。
兩地城管綜合行政執(zhí)法部門努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,，堅持以人為本,、執(zhí)政為民，杜絕野蠻執(zhí)法,、暴力執(zhí)法,。積極開展社區(qū)走訪、上門溝通,、零距離服務(wù)活動,，與企業(yè)和居民交流，聽取意見建議,，認(rèn)真解決大家反映強(qiáng)烈的問題。通過發(fā)放宣傳資料,、拍攝專題片等方式,，讓社會各界進(jìn)一步了解和認(rèn)可城管綜合行政執(zhí)法工作。
全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經(jīng)驗(yàn),。隨著改革的推進(jìn)和各地不斷地探索,，城市管理綜合行政執(zhí)法體制逐漸成熟。但從各地情況來看,，仍然存在一些亟待解決的問題,。
（一）城市管理綜合行政執(zhí)法的法律保障機(jī)制不健全。目前,，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)主要是各單行法律法規(guī),，規(guī)定分散、條目眾多,，城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能定位不明確,，城管綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑?！缎姓幜P法》和《行政強(qiáng)制法》對執(zhí)法的規(guī)范性和程序性都有很高的要求,，但缺乏保障行政執(zhí)法實(shí)效性的手段，且程序復(fù)雜,、時間較長,，無法對違法行為進(jìn)行及時查處，影響了執(zhí)法效率,，催生了以罰代改現(xiàn)象,。
（二）城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他部門之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理。一是執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范,。一些地方對如何劃分綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的職權(quán),，并未經(jīng)過嚴(yán)格論證,，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費(fèi)力大,、獲利小的棘手管理事項(xiàng),，當(dāng)做包袱甩給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。二是城管綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法事項(xiàng)過多,，內(nèi)容龐雜,，使執(zhí)法人員感到力不從心。城管綜合行政執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領(lǐng)域,，涉及幾百項(xiàng)具體事由（如北京市城管綜合執(zhí)法涉及300余項(xiàng),，上海市城管綜合執(zhí)法行使170項(xiàng)事項(xiàng)的處罰權(quán)），而且隨著時間的推移,，城管的職能不斷增加,。
（三）城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門缺乏有效的溝通協(xié)作渠道。城管綜合行政執(zhí)法部門與相關(guān)部門之間依然存在職能交叉,、職責(zé)不清的情況,，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法,、空白執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在,。一是有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊伍仍然存在,，有些部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),，卻未將相關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持（技術(shù)人員、機(jī)構(gòu),、設(shè)備等）轉(zhuǎn)移,，使得對一些違法行為的查處管轄權(quán)歸屬難以界定。二是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)行性職能,，但其中某些執(zhí)法事項(xiàng)不能單獨(dú)處理,，需要得到相關(guān)部門的支持配合，如違法建筑案件的查處通常都需要規(guī)劃部門,、公安部門等的配合,，而在日常執(zhí)法中，這種請求往往被視為“麻煩”而被推諉或拒絕,，影響了執(zhí)法效能,。
（四）城市管理綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)和整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。按照法律和國務(wù)院的相關(guān)文件明確規(guī)定,，城管綜合行政執(zhí)法人員應(yīng)是公務(wù)員,，但許多地方因?yàn)樾姓幹泼~有限，都是行政與事業(yè)混編,、混崗,，一些地方仍然沒有參照公務(wù)員管理,，給隊伍建設(shè)、人員管理,、工資福利待遇等方面帶來了許多難題,。為了應(yīng)對大量的執(zhí)法任務(wù)，各地普遍聘請協(xié)管人員,，但協(xié)管人員幾乎沒有經(jīng)過執(zhí)法培訓(xùn),，不具備執(zhí)法資格，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范,。
進(jìn)一步深化城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的建議
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展,，城市化進(jìn)程逐漸加快，城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大,，人們的生活方式和思想觀念正發(fā)生著深刻的變化,，這些都對城市管理綜合行政執(zhí)法提出了更高的要求，需要我們認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn),，深入分析存在問題的原因,，進(jìn)一步深化改革，逐步完善城管綜合行政執(zhí)法體制,。
（一）提高城市管理綜合行政執(zhí)法的立法層次。城市管理具有相當(dāng)?shù)木C合性,、復(fù)雜性和艱巨性,，但改革十余年來，一直沒有統(tǒng)一的立法,，造成城管綜合行政執(zhí)法的法律地位尷尬,、職權(quán)混亂，產(chǎn)生眾多的矛盾和問題,。經(jīng)過多年的探索,，北京、上海,、南京,、深圳、長沙等地積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn),，國外也有許多立法可資借鑒,，因此制定國家統(tǒng)一規(guī)范的城管綜合行政執(zhí)法的專門法律或行政法規(guī)，不僅是必要的,，也是可行的,。通過全國性的專門立法，明確城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì),、編制,、職能,、協(xié)調(diào)機(jī)制和執(zhí)法手段、標(biāo)準(zhǔn),，建立執(zhí)法行為的規(guī)范,、責(zé)任追究制度，消除城管執(zhí)法法律缺位的窘境,。
（二）完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制,。一是明確中央有關(guān)部門作為城管綜合行政執(zhí)法工作的主管部門，以便統(tǒng)一研究相關(guān)政策,，推動和規(guī)范工作,。二是科學(xué)界定市、區(qū)（縣）,、街道三級城管機(jī)構(gòu)的職權(quán),，構(gòu)建屬地管理機(jī)制，建立城管綜合行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò),，形成既縱橫交錯,，又緊密聯(lián)系、反應(yīng)迅速的執(zhí)法體系,。三是合理劃定城管綜合行政執(zhí)法的職權(quán)范圍,。具體而言，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)不適合劃轉(zhuǎn),；金融,、海關(guān)、國稅等垂直管理部門的職責(zé),，政府部門基本的,、固有的職責(zé)，法律明確規(guī)定只能由某行政機(jī)關(guān)行使的職責(zé)不能劃轉(zhuǎn),。除此以外的其他城市管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),。四是建立和完善公務(wù)合作制度，主要包括：規(guī)劃編制合議制度,、信息與資源共享制度,、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度,、行政協(xié)助制度,、聯(lián)勤聯(lián)防制度等，加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)配合和職能銜接,，及時解決共同面臨的問題,。
（三）加強(qiáng)城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及隊伍的規(guī)范化建設(shè)。一是明確城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位。城市管理屬于社會管理的重要組成部分,，城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行行政職能,，行使執(zhí)法權(quán)力，屬于政府的執(zhí)行性行政機(jī)構(gòu),。二是加強(qiáng)對城管綜合行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)和管理,，實(shí)行統(tǒng)一的行政執(zhí)法人員錄用、考核,、培訓(xùn),、交流與回避制度。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì),、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平，建立持證上崗制度,，并配備與執(zhí)法任務(wù)相匹配的裝備和設(shè)施,。三是設(shè)立城管綜合行政執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行罰款與收繳分離的法定原則,，避免以罰代改,，樹立規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的良好形象,。
（四）解放思想,，創(chuàng)新機(jī)制。一是突出以人為本,，建立公眾參與的工作機(jī)制,。充分發(fā)揮社區(qū)居委會作為基層性群眾自治組織的積極作用，動員轄區(qū)內(nèi)的社會組織和居民群眾參與城市管理,；加強(qiáng)信息公開，通過召開座談會,、論證會,、聽證會等形式，保障公眾在城市管理中的知情權(quán),、建議權(quán),、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)城市管理工作由政府部門,、社會組織,、市民群眾共同參與的機(jī)制。正視協(xié)管人員存在的合理性,，明確其作為城管綜合行政執(zhí)法的輔助執(zhí)行力量的法律地位,，并將其作為政府治理的適度社會化、社會治理中的公民自治的體現(xiàn),，同時堅持嚴(yán)格篩選,、強(qiáng)化執(zhí)法培訓(xùn),。二是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，正確處理管理與服務(wù)的關(guān)系,，通過服務(wù)于群眾,、服務(wù)于被管理對象，從而達(dá)到管理的目的,，以服務(wù)促管理,，以管理強(qiáng)服務(wù)。三是創(chuàng)新執(zhí)法模式,。逐步推行行政執(zhí)法方式的多樣化,，嘗試引入體現(xiàn)相對人與執(zhí)法主體雙方合意的柔性執(zhí)法方式和工作機(jī)制，盡可能通過指導(dǎo),、引導(dǎo),、協(xié)商、教育等溫和方式化解城市管理中遇到的問題,，從源頭上更有效地預(yù)防和減少違法行為的發(fā)生,。
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