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全國政協(xié)社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組。2013年6月，專題組召開座談會，聽取了有關部門負責同志的情況介紹，并與部分專家學者進行了交流，2013年7月，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進行了調(diào)研，深入基層考察，充分聽取意見建議。
城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革工作情況及存在的突出問題
上海、南京兩地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。
兩地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出臺了《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》，并于2012年根據(jù)新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，在理順體制、規(guī)范行為、提高效能、完善監(jiān)管等方面作出了具體而明確的規(guī)定。南京市經(jīng)過近兩年時間深入細致的調(diào)研，于2012年出臺《南京市城市治理條例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉變政府職能作為立法的切入點、著力點和關鍵點，為部門之間的職權沖突設置了科學化、法治化的解決渠道，進一步明確了城管綜合行政執(zhí)法涵蓋的內(nèi)容，規(guī)范了執(zhí)法行為，構建了綜合行政執(zhí)法體制。
兩地在認真開展執(zhí)法人員培訓的同時，注重加強制度建設，約束執(zhí)法人員的行為，努力打造政治堅定、業(yè)務精湛、作風過硬的高素質(zhì)城管綜合行政執(zhí)法隊伍。上海市專門聘請政風監(jiān)督員對城管綜合行政執(zhí)法工作進行明察暗訪，并定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協(xié)委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結果作為區(qū)縣績效考核的重要依據(jù)。南京市先后細化了23項制度和工作規(guī)范，對執(zhí)法隊伍的權限、身份、責任等事項進行較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，同時市總隊堅持每天督察，對各區(qū)大隊、中隊的執(zhí)法績效和隊伍管理定期檢查。
兩地城管綜合行政執(zhí)法部門努力轉變執(zhí)法理念，堅持以人為本、執(zhí)政為民，杜絕野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法。積極開展社區(qū)走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業(yè)和居民交流，聽取意見建議，認真解決大家反映強烈的問題。通過發(fā)放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進一步了解和認可城管綜合行政執(zhí)法工作。
全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經(jīng)驗。隨著改革的推進和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執(zhí)法體制逐漸成熟。但從各地情況來看，仍然存在一些亟待解決的問題。
（一）城市管理綜合行政執(zhí)法的法律保障機制不健全。目前，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)主要是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，城管綜合行政執(zhí)法機構的職能定位不明確，城管綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑。《行政處罰法》和《行政強制法》對執(zhí)法的規(guī)范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政執(zhí)法實效性的手段，且程序復雜、時間較長，無法對違法行為進行及時查處，影響了執(zhí)法效率，催生了以罰代改現(xiàn)象。
（二）城市管理綜合行政執(zhí)法機構和其他部門之間的執(zhí)法權限配置不合理。一是執(zhí)法職責劃轉不規(guī)范。一些地方對如何劃分綜合執(zhí)法機構與職能部門的職權，并未經(jīng)過嚴格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當做包袱甩給綜合執(zhí)法機構。二是城管綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法事項過多，內(nèi)容龐雜，使執(zhí)法人員感到力不從心。城管綜合行政執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領域，涉及幾百項具體事由（如北京市城管綜合執(zhí)法涉及300余項，上海市城管綜合執(zhí)法行使170項事項的處罰權），而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。
（三）城市管理綜合行政執(zhí)法機構與相關部門缺乏有效的溝通協(xié)作渠道。城管綜合行政執(zhí)法部門與相關部門之間依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法、空白執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。一是有些管理領域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關部門的執(zhí)法職能和隊伍仍然存在，有些部門將行政執(zhí)法權劃轉給綜合執(zhí)法機構，卻未將相關執(zhí)法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，使得對一些違法行為的查處管轄權歸屬難以界定。二是綜合執(zhí)法機構行使的是從有關部門分離出來的執(zhí)行性職能，但其中某些執(zhí)法事項不能單獨處理，需要得到相關部門的支持配合，如違法建筑案件的查處通常都需要規(guī)劃部門、公安部門等的配合，而在日常執(zhí)法中，這種請求往往被視為“麻煩”而被推諉或拒絕，影響了執(zhí)法效能。
（四）城市管理綜合行政執(zhí)法隊伍建設和整體素質(zhì)有待進一步提高。按照法律和國務院的相關文件明確規(guī)定，城管綜合行政執(zhí)法人員應是公務員，但許多地方因為行政編制名額有限，都是行政與事業(yè)混編、混崗，一些地方仍然沒有參照公務員管理，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應對大量的執(zhí)法任務，各地普遍聘請協(xié)管人員，但協(xié)管人員幾乎沒有經(jīng)過執(zhí)法培訓，不具備執(zhí)法資格，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范。
進一步深化城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的建議
隨著我國經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，城市化進程逐漸加快，城市的規(guī)模不斷擴大，人們的生活方式和思想觀念正發(fā)生著深刻的變化，這些都對城市管理綜合行政執(zhí)法提出了更高的要求，需要我們認真總結各地經(jīng)驗，深入分析存在問題的原因，進一步深化改革，逐步完善城管綜合行政執(zhí)法體制。
（一）提高城市管理綜合行政執(zhí)法的立法層次。城市管理具有相當?shù)木C合性、復雜性和艱巨性，但改革十余年來，一直沒有統(tǒng)一的立法，造成城管綜合行政執(zhí)法的法律地位尷尬、職權混亂，產(chǎn)生眾多的矛盾和問題。經(jīng)過多年的探索，北京、上海、南京、深圳、長沙等地積累了一定的立法經(jīng)驗，國外也有許多立法可資借鑒，因此制定國家統(tǒng)一規(guī)范的城管綜合行政執(zhí)法的專門法律或行政法規(guī)，不僅是必要的，也是可行的。通過全國性的專門立法，明確城管綜合行政執(zhí)法機構的性質(zhì)、編制、職能、協(xié)調(diào)機制和執(zhí)法手段、標準，建立執(zhí)法行為的規(guī)范、責任追究制度，消除城管執(zhí)法法律缺位的窘境。
（二）完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制。一是明確中央有關部門作為城管綜合行政執(zhí)法工作的主管部門，以便統(tǒng)一研究相關政策，推動和規(guī)范工作。二是科學界定市、區(qū)（縣）、街道三級城管機構的職權，構建屬地管理機制，建立城管綜合行政執(zhí)法網(wǎng)絡，形成既縱橫交錯，又緊密聯(lián)系、反應迅速的執(zhí)法體系。三是合理劃定城管綜合行政執(zhí)法的職權范圍。具體而言，專業(yè)技術性強的執(zhí)法事項不適合劃轉；金融、海關、國稅等垂直管理部門的職責，政府部門基本的、固有的職責，法律明確規(guī)定只能由某行政機關行使的職責不能劃轉。除此以外的其他城市管理職責應當劃轉給綜合執(zhí)法機構。四是建立和完善公務合作制度，主要包括：規(guī)劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度、聯(lián)勤聯(lián)防制度等，加強相互之間的協(xié)調(diào)配合和職能銜接，及時解決共同面臨的問題。
（三）加強城市管理綜合行政執(zhí)法機構及隊伍的規(guī)范化建設。一是明確城管綜合行政執(zhí)法機構的法律地位。城市管理屬于社會管理的重要組成部分，城管綜合行政執(zhí)法機構履行行政職能，行使執(zhí)法權力，屬于政府的執(zhí)行性行政機構。二是加強對城管綜合行政執(zhí)法隊伍的建設和管理，實行統(tǒng)一的行政執(zhí)法人員錄用、考核、培訓、交流與回避制度。加強業(yè)務培訓，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法水平，建立持證上崗制度，并配備與執(zhí)法任務相匹配的裝備和設施。三是設立城管綜合行政執(zhí)法專項經(jīng)費，嚴格執(zhí)行罰款與收繳分離的法定原則，避免以罰代改，樹立規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的良好形象。
（四）解放思想，創(chuàng)新機制。一是突出以人為本，建立公眾參與的工作機制。充分發(fā)揮社區(qū)居委會作為基層性群眾自治組織的積極作用，動員轄區(qū)內(nèi)的社會組織和居民群眾參與城市管理；加強信息公開，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，保障公眾在城市管理中的知情權、建議權、決策權和監(jiān)督權，實現(xiàn)城市管理工作由政府部門、社會組織、市民群眾共同參與的機制。正視協(xié)管人員存在的合理性，明確其作為城管綜合行政執(zhí)法的輔助執(zhí)行力量的法律地位，并將其作為政府治理的適度社會化、社會治理中的公民自治的體現(xiàn)，同時堅持嚴格篩選、強化執(zhí)法培訓。二是轉變執(zhí)法理念，正確處理管理與服務的關系，通過服務于群眾、服務于被管理對象，從而達到管理的目的，以服務促管理，以管理強服務。三是創(chuàng)新執(zhí)法模式。逐步推行行政執(zhí)法方式的多樣化，嘗試引入體現(xiàn)相對人與執(zhí)法主體雙方合意的柔性執(zhí)法方式和工作機制，盡可能通過指導、引導、協(xié)商、教育等溫和方式化解城市管理中遇到的問題，從源頭上更有效地預防和減少違法行為的發(fā)生。
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