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內(nèi)容提要:脫胎于政府機(jī)構(gòu)改革評(píng)估的行政管理體制改革評(píng)估在起步時(shí)受制于理論與現(xiàn)實(shí)的種種瓶頸，面臨缺信、失靈、無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。本文以地方政府機(jī)構(gòu)改革評(píng)估為分析原點(diǎn)，對(duì)行政管理體制改革評(píng)估的價(jià)值取向、前置假設(shè)、功能定位、評(píng)估方式等理論瓶頸，和信息不對(duì)稱、評(píng)估不完全、機(jī)制不健全、保障不到位等現(xiàn)實(shí)瓶頸進(jìn)行了分析，提出反思和推進(jìn)的建議。
關(guān)鍵詞:行政 改革 評(píng)估 反思
改革評(píng)估是決定改革延續(xù)、修正或終止的重要依據(jù)。評(píng)估制度闕如的體制改革必須面對(duì)幾種宿命：由于動(dòng)力不足而胎死腹中、由于利益之爭(zhēng)而偏離改革初衷，由于反彈強(qiáng)烈而難以落實(shí)、由于缺乏修正而淪為惡性循環(huán)。我國(guó)行政管理體制改革評(píng)估目前尚在起步、自發(fā)、模仿階段，評(píng)估的功能性強(qiáng)于長(zhǎng)效性。作為統(tǒng)籌推進(jìn)行政管理體制改革的機(jī)構(gòu)編制部門，如何在剛開始就考慮明析評(píng)估所受制的理論與現(xiàn)實(shí)瓶頸，有利于發(fā)揮評(píng)估工作的督促、檢查、反饋、修正功能，從而指引行政管理體制的縱深化發(fā)展。
一、理論瓶頸
（一）價(jià)值取向：肯定還是懷疑。
目前一些評(píng)估方案對(duì)評(píng)估首要目的的經(jīng)常性表述是：“檢查XX政策的貫徹落實(shí)情況和執(zhí)行情況，檢驗(yàn)改革成效，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)……”這種首先從肯定改革的維度出發(fā)進(jìn)行評(píng)估的價(jià)值取向，將會(huì)使評(píng)估成為目的本身，而非為目的服務(wù)的手段。易言之，評(píng)估制度構(gòu)建的主要精力將集中表現(xiàn)為追尋評(píng)估制度的外在形式和結(jié)構(gòu)完善，滿足于說(shuō)明、解釋、分析既有改革政策，而不是致力于追求對(duì)改革成效的考察、反省和對(duì)改革政策的修正，這將導(dǎo)致危險(xiǎn)的傾向，即在我國(guó)仍處于“摸著石頭過(guò)河”的改革進(jìn)程中并仍需要對(duì)改革政策進(jìn)行價(jià)值反思和審慎考慮的開端時(shí)，就試圖將一些沒有經(jīng)過(guò)有意識(shí)的系統(tǒng)質(zhì)疑的改革政策假設(shè)為正確的。尤其在我國(guó)行政管理體制尚存在多樣目標(biāo)、模式、主義爭(zhēng)論的當(dāng)下，任何體制改革評(píng)估體系的建構(gòu)都應(yīng)圍繞肯定與懷疑的關(guān)系這一宏線展開，將具體的評(píng)估制度還原至其賴以存在的思維起點(diǎn)。鑒于多數(shù)改革及其評(píng)估主體一致并采取同向的自上而下，[①]我國(guó)行政管理體制改革評(píng)估工作所面臨的第一瓶頸就是，能否以及如何以中立、客觀、懷疑的維度建構(gòu)評(píng)估體系——保持中立本身就是一種強(qiáng)烈的價(jià)值取向。
（二）前置假設(shè)：理性還是自私。
應(yīng)當(dāng)將改革涉及的各得益方視為是理性的還是自私的，直接影響到評(píng)估理念和程序。“一個(gè)被視為行為系統(tǒng)的人是很簡(jiǎn)單的，其行為隨時(shí)間變化的表面復(fù)雜性，在很大程度上乃是其所處環(huán)境性的反映。”[②]因此，理性與自私雖然并不矛盾，但在條塊分割的情況下部門認(rèn)識(shí)自身的需要往往體會(huì)更為真切，容易貶低或忽視自身以外的利益，缺乏公共理性。與改革決策受部門影響如出一轍，當(dāng)評(píng)估主體總是試圖從總體上搜尋足夠的信息時(shí)，被評(píng)估者總是極力從部門或個(gè)人利益出發(fā)提出訴求，造成評(píng)估信度的降低。以2011年廣東省編辦進(jìn)行的市縣政府機(jī)構(gòu)改革評(píng)估中與市直部門座談評(píng)估方式為例，為客觀公正地聽取意見，避免機(jī)構(gòu)編制部門引導(dǎo)座談或提出傾向性意見，座談時(shí)要求市機(jī)構(gòu)編制部門回避，但在市機(jī)構(gòu)編制部門回避的情況下各市直部門基本從系統(tǒng)或部門利益出發(fā)提出意見建議，要求增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，較少反映職能轉(zhuǎn)變、職責(zé)理順、行政機(jī)制健全等方面的問(wèn)題，評(píng)估獲取的有價(jià)值信息不足。在綜合性改革的評(píng)估中，多個(gè)被評(píng)估者的自私訴求尚能在爭(zhēng)論中得到排序、甄別、揀選；在專項(xiàng)體制改革中，單一被評(píng)估者的訴求占評(píng)估體系權(quán)重較大，難以參照其他利益得失進(jìn)行評(píng)價(jià)。
（三）功能定位：依賴還是突破。
改革總是表現(xiàn)為制度變遷，而變遷總是存在路徑依賴。評(píng)估工作應(yīng)該依賴改革的思路進(jìn)行，還是跳開改革思路的約束在更廣泛的維度進(jìn)行？與上世紀(jì)80年代改革開放初期相比，目前的改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，突出表現(xiàn)為改革不再能使所有涉及者的利益得到增進(jìn)，總是會(huì)有一些部門、階層的利益得到增進(jìn)而另一些受到損害。如何計(jì)算、評(píng)價(jià)改革在補(bǔ)償利益受損者之后還有凈收益，并使相應(yīng)改革成為“可容許的改革”，需要對(duì)改革在政治、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共服務(wù)、文化甚至軍事等各方面的影響進(jìn)行評(píng)估，而不能只依賴于改革思路。這是因?yàn)楦母飳?duì)于社會(huì)的作用，類似于物理上非線性力相對(duì)于非平衡定態(tài)的作用，“由于非線力的作用，狀態(tài)空間中表示系統(tǒng)整體行為軌跡的曲線會(huì)出現(xiàn)分岔點(diǎn)，也就是系統(tǒng)的后續(xù)行為可以有多種選擇。”[③]這種系統(tǒng)的后續(xù)發(fā)展可以沿著改革既定的方向發(fā)展，也可能由于分岔點(diǎn)附近哪怕偶然或微小的力量而突變到另一條發(fā)展道路。這時(shí)，需要評(píng)估工作對(duì)相關(guān)要素進(jìn)行全面分析和人為干預(yù)，引導(dǎo)改革和社會(huì)進(jìn)程回到合目的的軌跡上，問(wèn)題在于，跳出改革約束之外多遠(yuǎn)才不失為有針對(duì)性的評(píng)估，還是已經(jīng)開始了另一次決策調(diào)研？
（四）評(píng)估方式：定量還是定性。
斯賓諾莎在17世紀(jì)時(shí)就將其主要著作《倫理學(xué)》加上“依幾何方式證明”的副標(biāo)題，力求以邏輯嚴(yán)密的幾何學(xué)證明貌似復(fù)雜和不可言說(shuō)的主觀意識(shí)。因此，實(shí)證主義主張行政管理及其評(píng)估應(yīng)盡量借力自然科學(xué)的研究范式，進(jìn)行量化和數(shù)據(jù)研究。然而，相反的定性研究也不無(wú)道理：理論概念很少有清晰的操作定義，每個(gè)實(shí)證指標(biāo)的具體化都只是抽象概念的近似值[④]。定任何明確的定量測(cè)量，都比相關(guān)的定性描述要膚淺[⑤]。既然實(shí)證指標(biāo)也只能近似測(cè)量，既然定量測(cè)量必然掩蓋大量豐富的改革信息，為什么還要堅(jiān)持定量的評(píng)估方式，為什么要求以數(shù)據(jù)說(shuō)明問(wèn)題？定量與定性評(píng)估在何種程度上的結(jié)合才是合宜的？以2011年廣東省編辦進(jìn)行的市縣政府機(jī)構(gòu)改革評(píng)估量表31個(gè)指標(biāo)項(xiàng)為例，考慮各指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)改革舉措的重要性、意義不同，不能簡(jiǎn)單以數(shù)據(jù)多少為評(píng)估依據(jù)，評(píng)估組在計(jì)分方式采取了定量和定性相結(jié)合的方式，但這種結(jié)合尚不夠成熟，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不夠標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一。
二、現(xiàn)實(shí)瓶頸
（一）信息不對(duì)稱。
收集信息的重要性在于人們能借助信息，變不知為有知，使少知為多知，經(jīng)過(guò)分析研究，減少和消除認(rèn)識(shí)上的局限性和不確定性，進(jìn)行制訂正確的決策。[⑥]然而，在實(shí)際評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估主體總是面臨信息不對(duì)稱的困境，無(wú)法真正了解部門工作的實(shí)際情況和相關(guān)利益方的真實(shí)訴求，只能以“表面真實(shí)”而非“客觀真實(shí)”建立評(píng)估體系。此外，信息技術(shù)的另兩個(gè)主要考量指標(biāo)——通道容量和傳輸速度，也制約了評(píng)估者對(duì)收集到信息反應(yīng)的全面性和快速性。
（二）評(píng)估不完全。
一是評(píng)估范圍不夠全面。目前的行政管理體制改革評(píng)估還囿于由機(jī)構(gòu)編制部門牽頭的綜合性改革，一些重要專項(xiàng)體制改革評(píng)估還未納入評(píng)估范疇。由于絕大部分專項(xiàng)體制改革如醫(yī)療體制改革、教育體制改革、司法體制改革等，均涉及職能任務(wù)確認(rèn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整和編制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定配備，涉及有限公共資源的合理配置，也涉及對(duì)宏觀行政管理的反向作用，不應(yīng)游離于行政管理體制改革評(píng)估之外。
二是評(píng)估內(nèi)容難以周全。行政管理體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的上層建筑的保證，作為體制機(jī)制的設(shè)計(jì)、維護(hù)者，機(jī)構(gòu)編制部門實(shí)際上尚沒有掌握與改革密切相關(guān)的信息。以2011年廣東省編辦進(jìn)行的市縣政府機(jī)構(gòu)改革評(píng)估量表為例，根據(jù)改革意見設(shè)定的評(píng)估內(nèi)容中，行政審批制度改革情況、部門辦事流程公開和簡(jiǎn)化情況、部門明確和強(qiáng)化責(zé)任情況、部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制建立情況、下放管理權(quán)限等，都不在機(jī)構(gòu)編制部門日常工作視野之內(nèi)，難以全面評(píng)估。
三是一致性與落實(shí)性評(píng)估難以區(qū)分。一致性評(píng)估是指下級(jí)在改革過(guò)程中與上級(jí)政策保持一致情況的評(píng)估，落實(shí)性評(píng)估是指下級(jí)制定的符合改革方向的措施在實(shí)踐中貫徹情況的評(píng)估。在我國(guó)中央領(lǐng)導(dǎo)地方的體制下，下級(jí)改革措施的實(shí)施情況評(píng)估既可以判定為與上級(jí)政策的一致性，也可以判定為對(duì)上級(jí)政策落實(shí)性的評(píng)估。實(shí)際上，這兩種評(píng)估存在較大差異。以2011年廣東省編辦進(jìn)行的市縣政府機(jī)構(gòu)改革評(píng)估量表為例，除按政府職能轉(zhuǎn)變、政務(wù)服務(wù)、職責(zé)關(guān)系理順、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行政運(yùn)行機(jī)制健全等內(nèi)容進(jìn)行一致性評(píng)估外，還專門將機(jī)構(gòu)改革具體落實(shí)情況作為評(píng)估內(nèi)容，設(shè)計(jì)了職能移交辦理手續(xù)完成度、部門建立落實(shí)責(zé)任機(jī)制數(shù)、職責(zé)細(xì)化分解方案制定數(shù)等指標(biāo)，但在區(qū)分一致性與落實(shí)性評(píng)估上仍需探索。而一些省則直接將評(píng)估內(nèi)容分為“三定”規(guī)定執(zhí)行情況評(píng)估和機(jī)構(gòu)改革方案總體執(zhí)行情況評(píng)估等方面，均為落實(shí)性評(píng)估，缺乏一致性評(píng)估。
（三）機(jī)制不健全。
一是缺乏長(zhǎng)效評(píng)估機(jī)制。一套運(yùn)轉(zhuǎn)有效的評(píng)估體系，首先要求制度化評(píng)估，要求有專門性的法律和制度進(jìn)行明確規(guī)范。[⑦]而我國(guó)目前行政管理體制改革評(píng)估形式基本上是一改一評(píng)，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估程序、評(píng)估范圍、評(píng)估方式、評(píng)估技術(shù)手段、指標(biāo)設(shè)計(jì)、反饋要求、責(zé)任追究、經(jīng)費(fèi)使用等還處于探索階段，缺乏一些剛性的程序要求和長(zhǎng)效的評(píng)估機(jī)制，地方機(jī)構(gòu)編制部門開展評(píng)估工作八仙過(guò)海，不夠規(guī)范科學(xué)。
二是評(píng)估指標(biāo)體系難建立。一個(gè)匯集指標(biāo)的量表不僅需要完備的有時(shí)序先后、實(shí)證相關(guān)、排它性的變量指標(biāo)，不僅是能夠說(shuō)明概念屬性的各單項(xiàng)指標(biāo)簡(jiǎn)單相加，而且是能夠通過(guò)指標(biāo)間的結(jié)構(gòu)使不同指標(biāo)反映變量差異程度的強(qiáng)弱，從而提供更有保證、顯示強(qiáng)度排序的復(fù)雜集合。
三是修正措施難實(shí)施。一次改革后要采取其他制度選擇只有二種可能，一是改變對(duì)有關(guān)情況和規(guī)律的知識(shí)狀態(tài)，接受新的信息，增列可能的制度抉擇而導(dǎo)致理性的重新選擇；二是改變對(duì)利害關(guān)系的考量，重新估算利益的大小或重新認(rèn)識(shí)各種利益之間的關(guān)聯(lián)，改變權(quán)重關(guān)系，形成新的制度戰(zhàn)略排序格局。但是，我國(guó)以往比較注重改革前期的調(diào)研、改革決策和對(duì)改革執(zhí)行的要求，對(duì)建立改革—評(píng)估—反饋—修正的機(jī)制重視不夠，評(píng)估過(guò)程收集到的意見建議和制度抉擇難以上升到?jīng)Q策層面，評(píng)估無(wú)效的局面還沒有打破。
（四）保障不到位。
評(píng)估工作需要成熟掌握統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析研究和運(yùn)用，需要使用有關(guān)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、平衡計(jì)分卡等管理工具，需要充沛的資金等保障，但目前機(jī)構(gòu)編制部門的人力、技術(shù)、資金都還不能完全勝任行政管理體制改革評(píng)估工作。
三、反思與推進(jìn)
（一）樹立科學(xué)的評(píng)估理念。
在科學(xué)面前，沒有什么是不證自明的。在評(píng)估面前，沒有什么改革是不可質(zhì)疑的。樹立科學(xué)質(zhì)疑的評(píng)估理念，則評(píng)估的權(quán)威不再來(lái)自上下級(jí)關(guān)系所隱含的外在強(qiáng)制，而更多地來(lái)自評(píng)估自身的內(nèi)在理性。一是在評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上不純粹從督促落實(shí)出發(fā)，兼顧對(duì)改革方向、措施本身的質(zhì)疑；二是在評(píng)估程序上充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，逐步引入第三方評(píng)估，擴(kuò)大公眾評(píng)估范圍，避免自改自評(píng)，解決評(píng)估缺信問(wèn)題；三是評(píng)估結(jié)果使用上，加大反饋意見和修正改革的力度，解決評(píng)估無(wú)效問(wèn)題。
（二）加快建立長(zhǎng)效評(píng)估機(jī)制。
一是對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估程序、評(píng)估范圍、反饋要求、責(zé)任追究、經(jīng)費(fèi)使用等進(jìn)行剛性制度規(guī)范，對(duì)指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)估技術(shù)手段等進(jìn)行原則性規(guī)范；區(qū)分綜合性改革評(píng)估和專項(xiàng)體制改革評(píng)估、將機(jī)構(gòu)編制部門參與的專項(xiàng)體制改革納入評(píng)估范疇；區(qū)分一致性評(píng)估和落實(shí)性評(píng)估，擴(kuò)大評(píng)估的內(nèi)容和范圍，減少評(píng)估對(duì)改革的依賴。
二是加快改革論證評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)改革決策前的預(yù)評(píng)估，對(duì)改革投入進(jìn)行限制，對(duì)改革成效進(jìn)行預(yù)設(shè)，既避免單一事后評(píng)估造成難以挽回的損失，又為事后評(píng)估提供參照標(biāo)桿。
三是明確評(píng)估期限和再評(píng)估時(shí)限。在有限次的重復(fù)博弈中，不完全信息可以導(dǎo)致合作的結(jié)果。[⑧]通過(guò)明確再評(píng)估和重復(fù)評(píng)估機(jī)制，加大改革宣傳，努力使改革各參與方的相互理性假設(shè)、博弈規(guī)則、各部門訴求等成為公共知識(shí)，培養(yǎng)各部門各階層在公共領(lǐng)域的公共理性，促成靜態(tài)或單次評(píng)估中信息不完全所伴隨的弊端，被合作和積極參與可能帶來(lái)的長(zhǎng)期利益取代，達(dá)到接近完全信息的狀態(tài)。
（三）逐步擴(kuò)大評(píng)估范圍。
加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制部門與體制改革其他牽頭部門的業(yè)務(wù)合作，將行政審批制度改革、明確和強(qiáng)化責(zé)任、層級(jí)管理權(quán)限調(diào)整等內(nèi)容納入機(jī)構(gòu)編制日常管理工作，鞏固決策和評(píng)估的全面性，切實(shí)解決評(píng)估失靈問(wèn)題。
（四）探索場(chǎng)景式參與評(píng)估。
“理解的可能產(chǎn)生于研究雙方處于可相互溝通的視域中”，[⑨]加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制部門與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制部門到有關(guān)部門任職、掛職、幫助工作、參與調(diào)研等的力度，借鑒類似于社會(huì)學(xué)的田野調(diào)查方式，通過(guò)場(chǎng)景式參與，“深入而整體地了解現(xiàn)象與背景的關(guān)系，現(xiàn)象對(duì)主體的意義，在微觀層面對(duì)個(gè)別事物進(jìn)行細(xì)致、動(dòng)態(tài)的描述和分析”[⑩]，既重視公正對(duì)待被評(píng)估者的評(píng)估倫理，也可用“可觀察”經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的豐富語(yǔ)言來(lái)彌補(bǔ)單調(diào)量化數(shù)據(jù)的描述不足。
（五）加大評(píng)估扶持。
一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)能力建設(shè)。加大引進(jìn)具有行政管理和統(tǒng)計(jì)、社會(huì)學(xué)方面才能的人員，通過(guò)課題研究、培訓(xùn)、考察等方式提升評(píng)估能力。
二是加強(qiáng)有關(guān)技術(shù)支持。加快電子評(píng)估考核體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、平衡計(jì)分卡等技術(shù)手段的研究。
三是加強(qiáng)評(píng)估經(jīng)費(fèi)支持。評(píng)估工作需要充分借用專家和科研機(jī)構(gòu)力量，需要進(jìn)行廣泛調(diào)查，以公眾調(diào)查問(wèn)卷為例，目前平均每份入戶調(diào)查問(wèn)卷的價(jià)格為100元，每份攔截訪問(wèn)調(diào)查問(wèn)卷的價(jià)格為50元，以一次綜合性改革調(diào)查問(wèn)卷所需的最少樣本量（當(dāng)?shù)鼐用袢丝诘娜f(wàn)分之一）計(jì)算，每一次評(píng)估所需經(jīng)費(fèi)不菲，需要將該部分經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算予以保障。
（廣東省機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)站）
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