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從今天中國改革的大形勢(shì)看，政府的改革具有兩重性。一方面，其他各個(gè)領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)建設(shè)等，都需要政府的主導(dǎo)和推進(jìn)，所以政府本身是改革的推進(jìn)者；而從另一方面說，政府又是被改革的對(duì)象，具體包括簡政放權(quán)等。鑒于這種雙重角色，如果政府的改革不到位，其他領(lǐng)域的改革就無法落實(shí)。
舉個(gè)例子，改革的一個(gè)重大議題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。三中全會(huì)有一句話，“在市場(chǎng)資源配置當(dāng)中要讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用”，如果政府的手伸得太長，不從微觀競(jìng)爭(zhēng)行為中退出，過多干預(yù)市場(chǎng)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，角色那么混亂，怎么可能讓市場(chǎng)真正發(fā)揮決定性作用？
政府真正應(yīng)該做的，是做好事中、事后的監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造公平的環(huán)境。從這個(gè)角度來說，政府是牽動(dòng)整個(gè)改革全局的樞紐。
政府要治理改革的難點(diǎn)在哪里？這是一個(gè)老話題，也是一個(gè)新話題，答案并不新鮮,四個(gè)字而已——轉(zhuǎn)變職能。十八屆三中全會(huì)《決定》也用了一句話，“加快轉(zhuǎn)變政府職能”。這句話被議論這么多年，雖是老生常談，但也正說明它真的難。主要難在兩點(diǎn)，一是在中國當(dāng)今的條件下，也許我們?cè)谡J(rèn)知層面還沒有真正把政府職能轉(zhuǎn)變的含義弄明白，二是即使明白了，在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中也遇到了很多阻力。
前段時(shí)間我做過一個(gè)小規(guī)模的調(diào)研報(bào)告，其中提到，在中國當(dāng)今的條件下，政府職能轉(zhuǎn)變遇到了三重梗阻，可以比較形象地比喻為三個(gè)方面——“上下”、“左右”和“前后”。
“上下”，主要指政府內(nèi)部縱向的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是中央到地方政策的關(guān)系。這其中存在一個(gè)巨大的問題，業(yè)內(nèi)人士用這樣的概念來描述——“職責(zé)同構(gòu)”。意思是，我國從中央到地方分為五級(jí)，逐層下移，可是上下“一般粗”——在職能上看起來差不多，機(jī)構(gòu)設(shè)置上還要上下對(duì)口、左右對(duì)齊，但這些層級(jí)實(shí)質(zhì)上并沒有附著相應(yīng)的職能重心。
舉個(gè)例子，政府職能主要有四點(diǎn)，宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，光說空話有什么意義呢？中央政府要做宏觀調(diào)控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總不能天天做宏觀調(diào)控吧？轉(zhuǎn)變政府職能，不能概括為籠統(tǒng)的一般性要求，不同層級(jí)的政府職能也是不一樣的。越往下走，就越要從宏觀層面到微觀層面，越是要具體地規(guī)范市場(chǎng)、提供公共服務(wù)，實(shí)施良好的地方治理。
“左右”，三中全會(huì)提出的改革是總體的、系統(tǒng)化的改革，政府和其他領(lǐng)域的改革是“左右”的關(guān)系，比如政府和市場(chǎng)。現(xiàn)在政府自我部門的利益膨脹得比較厲害，如果在某個(gè)領(lǐng)域里利益特別大，那么政府一定是越軌的。比如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就是若干重利好的疊加，把GDP搞上去，從大方面說符合國家的大方針，從地方來說可以增加地方稅收和就業(yè)機(jī)會(huì)，日子也好過，這其中的利益就比較大。
而在社會(huì)和民生保障領(lǐng)域，政府原本應(yīng)有基本的公共責(zé)任“兜底”，總理在報(bào)告中就提到，政府的兜底要兜牢、兜實(shí)。比如保障住房、義務(wù)教育、基本公共醫(yī)療，這是三個(gè)最主要的民生領(lǐng)域。可是政府在往年的治理過程中發(fā)現(xiàn)，這些領(lǐng)域的投入時(shí)間長、見效慢，在有限的4年任期內(nèi)根本見不到效果，其中的利益比較小，所以在這些領(lǐng)域，政府就做得并不到位。
再舉個(gè)例子，環(huán)保。高能耗、高污染、粗放式經(jīng)營帶來外部負(fù)面的溢出效應(yīng)，看似問題發(fā)生在企業(yè)身上，但實(shí)際上政府在其中也起到了推波助瀾的作用。因?yàn)檎年P(guān)注點(diǎn)在GDP，只要把GDP拉上去，哪管你高能耗、高污染？一旦出了問題要問責(zé)，則是能推就推。這就涉及到考核機(jī)制的問題。
“前后”，是比喻政府履職的方式。有些是做前置性的審批，此次我的提案也與此相關(guān)。政府在前臺(tái)當(dāng)指揮，揮著指揮棒，你就跟著我跑，這是我們的官員特別喜歡做的事情。某些官員一說起政府管理創(chuàng)新，就喜歡琢磨評(píng)比和表彰的花樣，弄得地方團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，填不完的表，弄不完的材料，整天花時(shí)間做這個(gè)。政府天天琢磨著到前方搞審批、當(dāng)指揮，手中有了權(quán)力，就特別容易產(chǎn)生尋租。事中事后監(jiān)管，要怎樣去規(guī)范市場(chǎng)秩序？制假販假、以次充好、欺行霸市，這些不正當(dāng)?shù)膲艛嘈袨椋约爱a(chǎn)品質(zhì)量，這些才是政府應(yīng)該管的事情，但由于這些方面利益寡淡，所以長期得不到足夠的重視。
在利益豐厚的地方，政府一定是越軌（越位）的；利益寡淡的地方，政府就缺位；利益糾結(jié)的地方，政府就會(huì)錯(cuò)位。
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