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目前隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各行各業(yè)分工越來越細(xì)，工作任務(wù)越來越重，黨的十八大以來，以簡政放權(quán)、提高政府治理能力為核心的政府機(jī)構(gòu)改革大勢已成。今年6月，中央正式批復(fù)《 湖南省人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》，對省一級政府機(jī)構(gòu)改革提出了明確要求。縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革也開始啟動(dòng)，我們做了初步前期準(zhǔn)備工作。通過搜集資料、開展調(diào)研有了初步了解。
一、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革亟待解決的問題
縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革涉及到縣鄉(xiāng)兩級黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的全體工作人員，改革覆蓋面廣、利益關(guān)聯(lián)度高，從籌備、實(shí)施到處理后續(xù)事宜，改革時(shí)間跨度大、矛盾比較復(fù)雜，還存在許多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：
1、改革共識(shí)有待加強(qiáng)。目前，還有部分縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和干部對新一輪的機(jī)構(gòu)改革工作不理解甚至是不買賬，具體表現(xiàn)為三種心態(tài)。一是擔(dān)憂心態(tài)。有的干部從以往經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，擔(dān)心機(jī)構(gòu)改革改來改去最后還是老樣子，甚至越改越臃腫，這一來既擾亂基層正常工作，又會(huì)增加矛盾。還有的干部擔(dān)心相關(guān)政策落實(shí)過程中變形走樣，出現(xiàn)“明改暗不改”的問題。比如有些機(jī)構(gòu)名義上裁撤合并了，但只不過掛個(gè)統(tǒng)一的牌子，在財(cái)務(wù)、職能、人員等方面仍搞幾套班子運(yùn)行。二是抵觸情緒。有的重點(diǎn)職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵崗位人員害怕在機(jī)構(gòu)調(diào)整、簡政放權(quán)過程中自己的影響力被削弱，自己手中的權(quán)力被“放掉”，因而對機(jī)構(gòu)改革懷有抵觸情緒。還有一些干部感覺自己能力平平，一旦改革可能會(huì)被分流，因此不愿改革。三是無謂心理。少數(shù)基層干部認(rèn)為自己人微言輕，無論對機(jī)構(gòu)改革有怎樣的態(tài)度傾向和意見建議也影響不了改革方向，于是便“聽天由命”；還有的行政編干部認(rèn)為自己捧的是“鐵飯碗”，只要自己不主動(dòng)提出離開，再怎么精簡人員也不會(huì)拿自己開刀，所以就“事不關(guān)己、高高掛起”。
2、改革基礎(chǔ)有待夯實(shí)。總體而言，慈利縣的機(jī)構(gòu)編制管理工作是比較規(guī)范、比較到位的。然而，受一些歷史遺留問題和當(dāng)前干部政策影響，也還存在一些問題。一方面人員編制結(jié)構(gòu)不夠合理。縣直單位中存在編制飽和甚至超編問題，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻普遍存在空編情況。又如目前教育編制還是10多年前統(tǒng)一核定的編制，學(xué)生生源發(fā)生了很大變化，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，建議全省按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，重新核定教師編制，并將教育系統(tǒng)的人事編制納入全縣統(tǒng)一管理，切實(shí)解決“編崗”分離的問題。衛(wèi)生編制也同樣多年來未核，城區(qū)醫(yī)院編制過緊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制太松，如我縣人民醫(yī)院由于無編無法招聘醫(yī)務(wù)人員。
3、人員分流任務(wù)較重。本次政府機(jī)構(gòu)改革機(jī)構(gòu)設(shè)置過緊，本次縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革后，必然會(huì)有職數(shù)精簡和人員調(diào)整，這將進(jìn)一步加大當(dāng)前我縣的干部工作壓力。我縣要減少科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)65名，再加上原來“三超兩亂”清理超職數(shù)的，共要消化140多名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，困難重重。“三超兩亂”清理超編單位115個(gè)，絕對超編451名，目前通過努力還只消超105名，因此今后消化超編任務(wù)巨大。本次改革中，若遵循“大部門制”的改革趨勢實(shí)行縣直科級機(jī)構(gòu)合并，不僅原有超配干部的消化通道會(huì)變窄，還可能會(huì)新增一批超職數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部待消化，這對干部消超無疑是“雪上加霜”。另外經(jīng)過前面幾輪政府機(jī)構(gòu)改革告訴我們，政府機(jī)構(gòu)改革中人員分流的難度與政府層級之間呈反比例關(guān)系，政府層級越低，人員分流難度越大。目前干部出口有限，很難及時(shí)消化分流人員，怎樣妥善安置分流人員是一件非常棘手的事情。從現(xiàn)實(shí)看，減人難度很大，特別是減支的效果更多地體現(xiàn)在今后和長遠(yuǎn)。再加上由于思想觀念的影響，分流的對象中懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理的人才少，難以找一個(gè)適合的單位及其崗位，以及如何保障涉改人員現(xiàn)有的職級待遇、人員身份等因素。分流渠道狹小不通暢、分流成本太高、分流人員素質(zhì)相對不高原因已成為縣級政府機(jī)構(gòu)改革最大的難點(diǎn)和“瓶頸”。
4、職能轉(zhuǎn)變難。此次機(jī)構(gòu)改革明確提出以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模喺艡?quán)、減少行政審批、理順職責(zé)關(guān)系的要求，即政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展。職能轉(zhuǎn)變難主要存在有些職能定位不清、政事不分、機(jī)制不活，公益服務(wù)供給總量不足、供給方式單一、資源配置不合理、質(zhì)量和效率不高，支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善、監(jiān)督管理薄弱等現(xiàn)象。而更大的難度來自于體制內(nèi)部，政府職能部門長期習(xí)慣于審批和管制，政府自己不愿改自己，不愿破自己立的規(guī)矩，不愿從市場中退出來，不愿分權(quán)來完善政府結(jié)構(gòu)體系和有效的管理制度，把政府職能真正轉(zhuǎn)向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，突出抓好市場監(jiān)管和公共服務(wù)。
二、存在問題的原因分析
之所以存在上述問題，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：
一是宣傳引導(dǎo)尚未發(fā)力。本次縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革采取的是自上而下、層層推進(jìn)的方式，落腳到縣鄉(xiāng)層面，往往是被動(dòng)地執(zhí)行改革政策，主動(dòng)參與到改革籌劃工作的渠道和機(jī)會(huì)相對較少。目前，由于縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革處于開始進(jìn)行階段，對改革改什么、怎么改等問題，上級只有指導(dǎo)精神，縣里也就無法廣泛、深刻地向基層各級部門和廣大干部進(jìn)行宣傳動(dòng)員，有些縣領(lǐng)導(dǎo)還在觀望，怕冒頭出風(fēng)頭、怕?lián)?zé)，寧愿等別的地方先施行自己再依葫蘆畫瓢，主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)
二是編制管理不夠規(guī)范。一方面，一些好的制度在落實(shí)過程中不夠嚴(yán)格。比如我縣出臺(tái)過嚴(yán)格公務(wù)員借調(diào)規(guī)定的文件，但因工作需要、礙于情面等因素沒有嚴(yán)格遵守，特別是各黨政機(jī)關(guān)縣直部門還在使用數(shù)量的借調(diào)人員，致使本就空編較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)又被縣直單位抽借調(diào)一部分新鮮血液。另一方面，一些部門的編制配備上存在“一刀切”的粗放型管理方式。如慈利縣作為一個(gè)教育、衛(wèi)生大縣，吃財(cái)政飯的比較多，部門間忙閑不均比較明顯，個(gè)別部門任務(wù)過于繁重、工作上人手不夠。
三是干部出口有待暢通。當(dāng)前，干部“能進(jìn)不能出”的情況還是一個(gè)普遍存在的問題。從政策上講，沒有明確的指導(dǎo)文件；從就業(yè)上講，總體形勢比較嚴(yán)峻，近年隨著市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在不斷增加，企業(yè)職工普遍感受到了生存競爭的壓力，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則旱澇保收，舒適無憂，自然使許多人趨之若鶩，形成千軍萬馬奔向機(jī)關(guān)的局面。而且，越是這樣的超編人員，其背景越復(fù)雜，神通也越大。其互利關(guān)系、血緣關(guān)系、裙帶關(guān)系糾纏在一起，真要將這些吃慣財(cái)政飯的人分流出去，直接觸及其根本利益，這在實(shí)際操作中的阻力是可想而知的。從干部個(gè)人素質(zhì)上講，年齡偏大、缺少一技之長，要想自主創(chuàng)業(yè)后顧較多困難重重，不是每個(gè)人都有邁出那一步的勇氣。這都使得干部出口阻滯嚴(yán)重，精簡機(jī)構(gòu)、人員的改革空間不夠大。
三、對縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)意見建議
為進(jìn)一步搞好縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革工作，推動(dòng)改革科學(xué)化，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我們建議：
1、實(shí)行適當(dāng)寬松的機(jī)構(gòu)限額。一個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu)限額設(shè)定多少，不能搞“一刀切”，要結(jié)合地區(qū)實(shí)際，充分體現(xiàn)各地政府的功能特點(diǎn)。科學(xué)設(shè)定限額。一方面，要充分考慮地區(qū)的人口規(guī)模、地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地區(qū)特點(diǎn)，因地制宜確定機(jī)構(gòu)限額，大縣與小縣、農(nóng)業(yè)縣和城市市區(qū)，都要根據(jù)具體情況區(qū)別對待。另一方面，要充分考慮地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際工作需要，允許地方機(jī)構(gòu)設(shè)置在遵循中央、省市改革精神的前提下，設(shè)置一些相對應(yīng)地方特點(diǎn)和特色的機(jī)構(gòu)以服務(wù)地方。
2、出臺(tái)配套政策措施。要積極研究出臺(tái)新辦法新措施，服務(wù)機(jī)構(gòu)改革，鞏固改革成果。一是配套出臺(tái)干部消化政策。例如關(guān)于整治“三超兩亂”問題，省里明確要求必須在2016年2月前將超職數(shù)配備干部全部消化到位，本身消化職數(shù)的壓力非常大。新一輪機(jī)構(gòu)改革后，機(jī)構(gòu)撤并必然導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，消化壓力更加明顯，對于超配干部如何消化、人員分流如何操作，要有具體配套措施方案，從政策上給予強(qiáng)有力的支持。二是配套出臺(tái)待遇保障政策。鼓勵(lì)干部職工自謀職業(yè)或創(chuàng)辦企業(yè)，對于愿意自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的人員，根據(jù)其職務(wù)、級別、工作年限、貢獻(xiàn)大小，財(cái)政予以一次性補(bǔ)助，并為他們免費(fèi)提供技能培訓(xùn)、出臺(tái)創(chuàng)業(yè)扶持政策、提供無息貼息資金、支持對分流人員出臺(tái)一定時(shí)間內(nèi)保留原單位身份和職級待遇的一次性政策等，切實(shí)減少分流人員的利益損失，為其再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供有力幫助，這方面可以步子大一點(diǎn)，可以鼓勵(lì)干部職工走出去，讓更多的干部職工試水，形成一個(gè)全民創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)氛圍。
3、統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要確保改革效應(yīng)最大化，必須將政府機(jī)構(gòu)改革與黨委工作部門改革、行政審批體制改革、事業(yè)單位改革統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌部署、統(tǒng)籌推進(jìn)。一是要與行政審批體制改革相結(jié)合。通過機(jī)構(gòu)改革與行政審批體制改革，精簡政府行政職能，簡化行政審批，進(jìn)一步理順政企、政事、政社關(guān)系。二是要與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合。目前，國家層面針對事業(yè)單位改革出臺(tái)了有關(guān)政策，我們在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分流等方面，要與事業(yè)單位改革相互銜接、相互照應(yīng)，防止政策相背、相互脫離。三是要統(tǒng)籌考慮部分職能部門改革，例如工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管體制改革在即，要確保先行的單個(gè)部門的機(jī)構(gòu)改革符合總體改革思路和要求，不能造成改革完成后不符合總體思路和要求，從而重新改革的局面。此外，不同的地方政府在機(jī)構(gòu)改革中會(huì)遇到不同的難題，因此改革要有一個(gè)較長時(shí)間的過渡期，留給基層一定的自主操作空間，給基層充分的時(shí)間來逐步過渡、逐步推進(jìn)、逐步消化，減少基層壓力，防止矯枉過正，確保平穩(wěn)過渡。
4、要理順管理體制，明確事權(quán)分工。一方面，要明晰職能邊界。著力解決行政管理體制中職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭執(zhí)法等問題，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、一事一牽頭的管理原則，合理劃分和界定各部門的事權(quán)和分工，進(jìn)一步理順部門之間、條塊之間以及行政層級之間的關(guān)系。另一方面，適當(dāng)調(diào)整事業(yè)單位設(shè)置，還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。建議根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然條件、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色等情況，適當(dāng)調(diào)整一批功能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際切合不緊密的事業(yè)站所。同時(shí)，建議加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對事業(yè)站所人、財(cái)、物的管理權(quán)限，縣直對口部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)力，改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)力無限小，責(zé)任無限大”的局面。
5、要完善配套機(jī)制，確保改革效果。一方面，建議在機(jī)構(gòu)改革之后，對調(diào)整新設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部和中層骨干，要圍繞新設(shè)機(jī)構(gòu)的職能定位、主要職責(zé)、辦公流程等開展專題教育培訓(xùn)，保證新組建的干部團(tuán)隊(duì)能迅速找準(zhǔn)角色定位，積極有效履職。另一方面，要建立改革效果的評估與反饋機(jī)制。對機(jī)構(gòu)改革過程中，基層各個(gè)機(jī)構(gòu)在行政履職上出現(xiàn)的新情況新問題要由相關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行評估，并向上級進(jìn)行反饋，以便上級對機(jī)構(gòu)改革策略適時(shí)予以調(diào)整。
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