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目前隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各行各業(yè)分工越來越細(xì),，工作任務(wù)越來越重,，黨的十八大以來，以簡政放權(quán),、提高政府治理能力為核心的政府機(jī)構(gòu)改革大勢已成,。今年6月，中央正式批復(fù)《 湖南省人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》,，對(duì)省一級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革提出了明確要求,。縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革也開始啟動(dòng),，我們做了初步前期準(zhǔn)備工作,。通過搜集資料,、開展調(diào)研有了初步了解。
一,、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革亟待解決的問題
縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革涉及到縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的全體工作人員,，改革覆蓋面廣、利益關(guān)聯(lián)度高,，從籌備,、實(shí)施到處理后續(xù)事宜，改革時(shí)間跨度大,、矛盾比較復(fù)雜,，還存在許多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：
1,、改革共識(shí)有待加強(qiáng),。目前，還有部分縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和干部對(duì)新一輪的機(jī)構(gòu)改革工作不理解甚至是不買賬,，具體表現(xiàn)為三種心態(tài),。一是擔(dān)憂心態(tài)。有的干部從以往經(jīng)驗(yàn)出發(fā),，擔(dān)心機(jī)構(gòu)改革改來改去最后還是老樣子,，甚至越改越臃腫，這一來既擾亂基層正常工作,，又會(huì)增加矛盾,。還有的干部擔(dān)心相關(guān)政策落實(shí)過程中變形走樣，出現(xiàn)“明改暗不改”的問題,。比如有些機(jī)構(gòu)名義上裁撤合并了,，但只不過掛個(gè)統(tǒng)一的牌子，在財(cái)務(wù),、職能、人員等方面仍搞幾套班子運(yùn)行,。二是抵觸情緒,。有的重點(diǎn)職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵崗位人員害怕在機(jī)構(gòu)調(diào)整,、簡政放權(quán)過程中自己的影響力被削弱,，自己手中的權(quán)力被“放掉”，因而對(duì)機(jī)構(gòu)改革懷有抵觸情緒,。還有一些干部感覺自己能力平平,，一旦改革可能會(huì)被分流，因此不愿改革,。三是無謂心理,。少數(shù)基層干部認(rèn)為自己人微言輕,，無論對(duì)機(jī)構(gòu)改革有怎樣的態(tài)度傾向和意見建議也影響不了改革方向，于是便“聽天由命”,；還有的行政編干部認(rèn)為自己捧的是“鐵飯碗”,，只要自己不主動(dòng)提出離開，再怎么精簡人員也不會(huì)拿自己開刀,，所以就“事不關(guān)己,、高高掛起”。
2,、改革基礎(chǔ)有待夯實(shí),。總體而言,，慈利縣的機(jī)構(gòu)編制管理工作是比較規(guī)范,、比較到位的。然而,，受一些歷史遺留問題和當(dāng)前干部政策影響,，也還存在一些問題。一方面人員編制結(jié)構(gòu)不夠合理,?？h直單位中存在編制飽和甚至超編問題，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻普遍存在空編情況,。又如目前教育編制還是10多年前統(tǒng)一核定的編制,，學(xué)生生源發(fā)生了很大變化，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化,，建議全省按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，重新核定教師編制，并將教育系統(tǒng)的人事編制納入全縣統(tǒng)一管理,，切實(shí)解決“編崗”分離的問題,。衛(wèi)生編制也同樣多年來未核，城區(qū)醫(yī)院編制過緊,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制太松,，如我縣人民醫(yī)院由于無編無法招聘醫(yī)務(wù)人員。
3,、人員分流任務(wù)較重,。本次政府機(jī)構(gòu)改革機(jī)構(gòu)設(shè)置過緊，本次縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革后,，必然會(huì)有職數(shù)精簡和人員調(diào)整,，這將進(jìn)一步加大當(dāng)前我縣的干部工作壓力。我縣要減少科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)65名，再加上原來“三超兩亂”清理超職數(shù)的,，共要消化140多名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),，困難重重?！叭瑑蓙y”清理超編單位115個(gè),，絕對(duì)超編451名，目前通過努力還只消超105名,，因此今后消化超編任務(wù)巨大,。本次改革中，若遵循“大部門制”的改革趨勢實(shí)行縣直科級(jí)機(jī)構(gòu)合并,，不僅原有超配干部的消化通道會(huì)變窄,，還可能會(huì)新增一批超職數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部待消化，這對(duì)干部消超無疑是“雪上加霜”,。另外經(jīng)過前面幾輪政府機(jī)構(gòu)改革告訴我們,，政府機(jī)構(gòu)改革中人員分流的難度與政府層級(jí)之間呈反比例關(guān)系，政府層級(jí)越低,，人員分流難度越大,。目前干部出口有限，很難及時(shí)消化分流人員,，怎樣妥善安置分流人員是一件非常棘手的事情,。從現(xiàn)實(shí)看，減人難度很大,，特別是減支的效果更多地體現(xiàn)在今后和長遠(yuǎn),。再加上由于思想觀念的影響，分流的對(duì)象中懂經(jīng)濟(jì),、會(huì)管理的人才少,，難以找一個(gè)適合的單位及其崗位，以及如何保障涉改人員現(xiàn)有的職級(jí)待遇,、人員身份等因素,。分流渠道狹小不通暢、分流成本太高,、分流人員素質(zhì)相對(duì)不高原因已成為縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革最大的難點(diǎn)和“瓶頸”,。
4、職能轉(zhuǎn)變難,。此次機(jī)構(gòu)改革明確提出以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模喺艡?quán),、減少行政審批,、理順職責(zé)關(guān)系的要求，即政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展,。職能轉(zhuǎn)變難主要存在有些職能定位不清,、政事不分、機(jī)制不活,，公益服務(wù)供給總量不足,、供給方式單一、資源配置不合理,、質(zhì)量和效率不高,，支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善、監(jiān)督管理薄弱等現(xiàn)象,。而更大的難度來自于體制內(nèi)部,，政府職能部門長期習(xí)慣于審批和管制，政府自己不愿改自己,，不愿破自己立的規(guī)矩,，不愿從市場中退出來，不愿分權(quán)來完善政府結(jié)構(gòu)體系和有效的管理制度,，把政府職能真正轉(zhuǎn)向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，突出抓好市場監(jiān)管和公共服務(wù),。
二,、存在問題的原因分析
之所以存在上述問題，究其原因,，主要有以下幾點(diǎn)：
一是宣傳引導(dǎo)尚未發(fā)力,。本次縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革采取的是自上而下、層層推進(jìn)的方式,，落腳到縣鄉(xiāng)層面,，往往是被動(dòng)地執(zhí)行改革政策，主動(dòng)參與到改革籌劃工作的渠道和機(jī)會(huì)相對(duì)較少,。目前,，由于縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革處于開始進(jìn)行階段，對(duì)改革改什么,、怎么改等問題,，上級(jí)只有指導(dǎo)精神，縣里也就無法廣泛,、深刻地向基層各級(jí)部門和廣大干部進(jìn)行宣傳動(dòng)員,，有些縣領(lǐng)導(dǎo)還在觀望，怕冒頭出風(fēng)頭,、怕?lián)?zé),，寧愿等別的地方先施行自己再依葫蘆畫瓢，主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)
二是編制管理不夠規(guī)范。一方面,，一些好的制度在落實(shí)過程中不夠嚴(yán)格,。比如我縣出臺(tái)過嚴(yán)格公務(wù)員借調(diào)規(guī)定的文件，但因工作需要,、礙于情面等因素沒有嚴(yán)格遵守,，特別是各黨政機(jī)關(guān)縣直部門還在使用數(shù)量的借調(diào)人員，致使本就空編較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)又被縣直單位抽借調(diào)一部分新鮮血液,。另一方面,，一些部門的編制配備上存在“一刀切”的粗放型管理方式。如慈利縣作為一個(gè)教育,、衛(wèi)生大縣,，吃財(cái)政飯的比較多，部門間忙閑不均比較明顯,，個(gè)別部門任務(wù)過于繁重,、工作上人手不夠。
三是干部出口有待暢通,。當(dāng)前,，干部“能進(jìn)不能出”的情況還是一個(gè)普遍存在的問題。從政策上講,，沒有明確的指導(dǎo)文件,；從就業(yè)上講，總體形勢比較嚴(yán)峻,，近年隨著市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在不斷增加,，企業(yè)職工普遍感受到了生存競爭的壓力，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則旱澇保收,，舒適無憂,，自然使許多人趨之若鶩，形成千軍萬馬奔向機(jī)關(guān)的局面,。而且,，越是這樣的超編人員，其背景越復(fù)雜,，神通也越大,。其互利關(guān)系、血緣關(guān)系,、裙帶關(guān)系糾纏在一起,，真要將這些吃慣財(cái)政飯的人分流出去，直接觸及其根本利益,，這在實(shí)際操作中的阻力是可想而知的,。從干部個(gè)人素質(zhì)上講,，年齡偏大、缺少一技之長,，要想自主創(chuàng)業(yè)后顧較多困難重重，不是每個(gè)人都有邁出那一步的勇氣,。這都使得干部出口阻滯嚴(yán)重,，精簡機(jī)構(gòu)、人員的改革空間不夠大,。
三,、對(duì)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)意見建議
為進(jìn)一步搞好縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革工作，推動(dòng)改革科學(xué)化,，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,，我們建議：
1、實(shí)行適當(dāng)寬松的機(jī)構(gòu)限額,。一個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu)限額設(shè)定多少,，不能搞“一刀切”，要結(jié)合地區(qū)實(shí)際,，充分體現(xiàn)各地政府的功能特點(diǎn),。科學(xué)設(shè)定限額,。一方面,，要充分考慮地區(qū)的人口規(guī)模、地域,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、地區(qū)特點(diǎn)，因地制宜確定機(jī)構(gòu)限額,，大縣與小縣,、農(nóng)業(yè)縣和城市市區(qū)，都要根據(jù)具體情況區(qū)別對(duì)待,。另一方面,，要充分考慮地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際工作需要，允許地方機(jī)構(gòu)設(shè)置在遵循中央,、省市改革精神的前提下,，設(shè)置一些相對(duì)應(yīng)地方特點(diǎn)和特色的機(jī)構(gòu)以服務(wù)地方。
2,、出臺(tái)配套政策措施,。要積極研究出臺(tái)新辦法新措施，服務(wù)機(jī)構(gòu)改革,，鞏固改革成果,。一是配套出臺(tái)干部消化政策,。例如關(guān)于整治“三超兩亂”問題，省里明確要求必須在2016年2月前將超職數(shù)配備干部全部消化到位,，本身消化職數(shù)的壓力非常大,。新一輪機(jī)構(gòu)改革后，機(jī)構(gòu)撤并必然導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少,，消化壓力更加明顯,，對(duì)于超配干部如何消化、人員分流如何操作,，要有具體配套措施方案,，從政策上給予強(qiáng)有力的支持。二是配套出臺(tái)待遇保障政策,。鼓勵(lì)干部職工自謀職業(yè)或創(chuàng)辦企業(yè),，對(duì)于愿意自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的人員,，根據(jù)其職務(wù),、級(jí)別、工作年限,、貢獻(xiàn)大小,，財(cái)政予以一次性補(bǔ)助，并為他們免費(fèi)提供技能培訓(xùn),、出臺(tái)創(chuàng)業(yè)扶持政策,、提供無息貼息資金、支持對(duì)分流人員出臺(tái)一定時(shí)間內(nèi)保留原單位身份和職級(jí)待遇的一次性政策等,，切實(shí)減少分流人員的利益損失,，為其再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供有力幫助，這方面可以步子大一點(diǎn),，可以鼓勵(lì)干部職工走出去,，讓更多的干部職工試水，形成一個(gè)全民創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)氛圍,。
3,、統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,，要確保改革效應(yīng)最大化,，必須將政府機(jī)構(gòu)改革與黨委工作部門改革、行政審批體制改革,、事業(yè)單位改革統(tǒng)籌考慮,、統(tǒng)籌部署、統(tǒng)籌推進(jìn),。一是要與行政審批體制改革相結(jié)合,。通過機(jī)構(gòu)改革與行政審批體制改革,，精簡政府行政職能，簡化行政審批,，進(jìn)一步理順政企,、政事、政社關(guān)系,。二是要與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合,。目前，國家層面針對(duì)事業(yè)單位改革出臺(tái)了有關(guān)政策,，我們?cè)谛姓C(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分流等方面,，要與事業(yè)單位改革相互銜接,、相互照應(yīng)，防止政策相背,、相互脫離,。三是要統(tǒng)籌考慮部分職能部門改革，例如工商,、質(zhì)監(jiān),、食品藥品監(jiān)管體制改革在即，要確保先行的單個(gè)部門的機(jī)構(gòu)改革符合總體改革思路和要求,，不能造成改革完成后不符合總體思路和要求,，從而重新改革的局面。此外,，不同的地方政府在機(jī)構(gòu)改革中會(huì)遇到不同的難題,，因此改革要有一個(gè)較長時(shí)間的過渡期，留給基層一定的自主操作空間,，給基層充分的時(shí)間來逐步過渡,、逐步推進(jìn)、逐步消化,，減少基層壓力,，防止矯枉過正，確保平穩(wěn)過渡,。
4,、要理順管理體制，明確事權(quán)分工,。一方面,，要明晰職能邊界。著力解決行政管理體制中職能交叉,、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭執(zhí)法等問題,，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致,、一事一牽頭的管理原則，合理劃分和界定各部門的事權(quán)和分工,，進(jìn)一步理順部門之間,、條塊之間以及行政層級(jí)之間的關(guān)系。另一方面,，適當(dāng)調(diào)整事業(yè)單位設(shè)置,，還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。建議根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然條件,、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色等情況,，適當(dāng)調(diào)整一批功能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際切合不緊密的事業(yè)站所。同時(shí),，建議加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)事業(yè)站所人,、財(cái)、物的管理權(quán)限,，縣直對(duì)口部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo),，夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)權(quán)力，改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)力無限小,，責(zé)任無限大”的局面,。
5、要完善配套機(jī)制,，確保改革效果,。一方面，建議在機(jī)構(gòu)改革之后,，對(duì)調(diào)整新設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部和中層骨干,，要圍繞新設(shè)機(jī)構(gòu)的職能定位、主要職責(zé),、辦公流程等開展專題教育培訓(xùn),，保證新組建的干部團(tuán)隊(duì)能迅速找準(zhǔn)角色定位，積極有效履職,。另一方面,，要建立改革效果的評(píng)估與反饋機(jī)制。對(duì)機(jī)構(gòu)改革過程中,，基層各個(gè)機(jī)構(gòu)在行政履職上出現(xiàn)的新情況新問題要由相關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行評(píng)估,，并向上級(jí)進(jìn)行反饋，以便上級(jí)對(duì)機(jī)構(gòu)改革策略適時(shí)予以調(diào)整,。
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